Algemeen

Dit is de kadernota 2021-2024 van de gemeente Utrechtse Heuvelrug. Elk voorjaar stelt de gemeenteraad hiermee de kaders vast voor het opstellen van de begroting voor het volgende jaar. Dit jaar is deze anders dan anders. We leven immers in een bijzondere en onzekere tijd. Medio februari was het college, zoals gebruikelijk, begonnen met de voorbereidingen voor de begroting van 2021. Maar een paar weken later werd ons land getroffen door de uitbraak van het coronavirus. De situatie heeft verstrekkende gevolgen voor inwoners, ondernemers en bedrijven. Ongekend voor ons land. Niet alleen de volksgezondheid, maar ook het maatschappelijk leven en de economie wordt hierdoor ingrijpend en mogelijk langdurig geraakt. Het is duidelijk dat de impact op het dagelijkse leven groot is en het bestrijden van het virus de hoogste prioriteit heeft.

Daarom is ervoor gekozen om een beknopte kadernota te maken waarin ook de 1e Bestuursrapportage is opgenomen. Ook de 1e bestuursrapportage is sterk in omvang gereduceerd door vooral de structurele effecten in beeld te brengen.

Normaliter het kader voor de begroting, dit jaar niet
De kadernota vormt normaliter hét integraal afwegingskader welke houvast biedt om via de begroting aan de raad een voorstel te doen hoe de begroting sluitend te krijgen. Deze kadernota doet dat niet: het begrotingssaldo 2021 is negatief, het financieel meerjarenperspectief is negatief, de schulden lopen op en er zijn veel onzekerheden die ook een financiële impact kunnen hebben. Het college vindt dit vanzelfsprekend niet wenselijk en is zich er ook van bewust dat dit niet past binnen de door de raad meegegeven kaders. Anders dan andere jaren dient deze kadernota dan ook te worden gelezen als een tussenstand. Het college gaat zich inspannen om een begrotingssaldo 2021 te realiseren die op 0 sluit en derhalve voldoet aan de toetsingskaders van de Provincie. Bij voorkeur was het college hier verder in geweest.

Duurzaam sluitend krijgen van de begroting 2022
De voorkeur van het college was in eerste instantie om verder te zijn in het sluitend krijgen van het financieel meerjarenperspectief. Al bij de eerste voorbereidingen werd duidelijk dat dit, óók zonder crisis, net als vorig jaar weer een behoorlijke opgave zou worden. Richting begroting 2020 had het college namelijk én een uitgebreide bewonersconsultatie gedaan én de gemeente heeft aanvullend daarop bezuinigd. Ook toen heeft het college geconstateerd dat naast de inspanningen die er moeten worden gedaan om het bestaande beleid uit te voeren binnen de beschikbare budgetten er ook nog een groot aantal nieuwe maatschappelijke opgaven zitten aan te komen.

Het college heeft de afgelopen weken benut om de mogelijkheden te verkennen. Zoals gezegd waren we al begonnen met het reguliere proces en vervolgens hebben we ook gekeken wat we in deze situatie het beste kunnen doen. Op hoofdlijnen komen we er op uit dat we, om de opgave voor de begroting 2021-2024 goed te kunnen doen, een intensief proces zouden moeten doorlopen vóór de zomer. Dat kunnen we in de huidige omstandigheden, waarbij de crisis op 1 staat, niet goed doen.

In de afgelopen jaren is op een aantal manieren geprobeerd tot een structureel begrotingsevenwicht te komen. Hierbij is vooral gezocht naar mogelijkheden om met minder geld hetzelfde te bereiken en zijn de lasten voor de inwoners verhoogd. Het college is van mening dat het nogmaals hanteren van deze manier in de huidige omstandigheden niet meer tot het gewenste doel gaat leiden. Daarom wil het college in twee fases naar een duurzaam sluitende begroting gaan. Fase 2 is daarbij de fundamentele fase. Het college stelt voor om in die fase samen met de raad en de ambtelijke organisatie op een meer fundamentele manier naar de gemeente en haar voorzieningen te kijken om tot een structureel begrotingsevenwicht te komen, waarbij ruimte is om tegenvallers of  nieuwe ontwikkelingen op te kunnen vangen zonder in te teren op de reserves. Om dit goed te kunnen doen is voldoende capaciteit nodig, een goede focus en een echt interactief proces waarbij we elkaar 'live' kunnen zien en spreken. We stellen voor dit op te pakken zodra dat op een goede manier kan: zodra de corona-maatregelen dit toelaten.

Sluitend krijgen van de begroting 2021, jaarschijf 2021
Tot die tijd stellen we voor een begroting te maken voor 2021 op de reguliere manier, ofwel fase 1. Het college start dan geen groot proces, dus geen nieuwe ombuigingen of andere stevige maatregelen. Uiteraard blijven we wel scherp op ontwikkelingen, pakken we voor de hand liggende mogelijkheden op en bekijken we of tekorten in de programma’s op te lossen zijn. Voor het tekort dat dan overblijft, kijken we naar eenmalige oplossingen. De voorliggende Kadernota is daarin een tussenstand met een inventariserend karakter. Zowel voor wat betreft het financieel meerjarenperspectief als de schulden. Deze is vooral gebaseerd op de feiten zoals die nu voorliggen. Zaken zijn alleen  financieel doorvertaald als deze zijn te onderbouwen. De slag die het college nog gaat maken richting het sluitend krijgen van de jaarschijf 2021 is het zoveel mogelijk terugdringen van de nieuwe ontwikkelingen en het verder onderzoeken in hoeverre positieve financiële ontwikkelingen op het gebied van Jeugdzorg (woonplaatsbeginsel, compensatieregeling Voogdij/18+ en risicodelingsafspraken), Sport en Algemene uitkering zich ook daadwerkelijk voordoen en de  incidentele middelen voor Jeugdzorg structureel gemaakt kunnen worden.

Waar het college zoveel mogelijk uit weg wil blijven is het tekort eenmalig te onttrekken uit de algemene reserve. Met het jaarrekeningresultaat 2019 is de algemene reserve circa 6 miljoen euro. Het is niet objectief vast te stellen wat de minimale omvang van de algemene reserve is. Tegelijkertijd is het beeld vanuit het college wel dat, in het licht van de risico's, de ondergrens is bereikt.

Daarnaast blijft de doelstelling om vanuit de provincie onder het reguliere toezicht te blijven vallen (repressief). Aangezien het college zich bij de begroting 2022 richt op het sluitend krijgen van de jaarschijven 2022 en verder, is er een reeël risico van verscherpt financieel toezicht. Tegelijkertijd ziet het college ook geen andere mogelijkheid, gelet op de vele decentralisaties, dalende tendens van de algemene uitkering en de vele ombuigingsoperaties die dat tot gevolg heeft gehad. De motie 'begrotingserosie' wordt ook herkend door het college. We zijn en blijven bestuurlijk en ambtelijk in overleg met de provincie over dit proces.

Bestuursrapportage
Wegens de coronacrisis heeft het college ervoor gekozen om geen uitgebreide 1e bestuursrapportage op te stellen en de verwachte financiële afwijkingen eind 2020 te integreren in de Kadernota (bijlage 2). Anders dan regulier wordt aan uw raad niet voorgesteld om de begroting te wijzigen (enkele investeringskredieten en de ontwikkeling van de algemene uitkering uitgezonderd, omdat anders de sturing vanuit het college te veel wordt bemoeilijkt). Om een goed beeld te krijgen, en vanuit het oogpunt van reëel ramen, zijn verwachte afwijkingen die structureel groter zijn  dan € 25.000 wel opgenomen in de ontwikkeling van het financieel meerjarenperspectief in deze kadernota.

De actualiteit van nu
De actualiteit van nu leidt tot een financieel meerjarenperspectief zoals opgenomen in onderstaande tabel. Grofweg wordt dit veroorzaakt door een negatief effect vanuit de eerste bestuursrapportage (€ 0,5 miljoen, waarbij de grotere tegenvallers zijn: leerlingenvervoer, regiotaxi en algemene uitkering), jaarlijkse actualisaties (inclusief verbonden partijen) en overige ontwikkelingen. In deze kadernota wordt dit verder uitgewerkt. Het eenmalig oplossen van het tekort betekent dat alleen de jaarschijf 2021 financieel sluitend wordt gemaakt.

De bovenstaande tekorten leiden ook tot cashflowtekorten waarvoor leningen moeten worden aangetrokken. Daardoor verslechtert de schuldpositie bij ongewijzigd beleid. Deze stijgt van 127% (begroting 2020) naar 151% in 2024. Dit wordt veroorzaakt door het verslechterd financieel meerjarenperspectief en de hogere investeringen. Wanneer wordt bezuinigd om de begroting sluitend te krijgen, zal ook de netto schuldquote dalen voor het deel dat betrekking heeft op de ontwikkeling van het financieel meerjarenperspectief.

In de jaarrekening 2019 bedroeg de weerstandscapaciteit € 15,6 miljoen. Deze bestaat uit onbenutte belastingcapaciteit (€ 5,4 miljoen) en de vrije algemene reserve (€ 10,2 miljoen). Aan de raad wordt voorgesteld om het negatieve resultaat 2019 ad € 3,6 miljoen te onttrekken aan de algemene reserve. De weerstandscapaciteit wordt dan € 12,0 miljoen. Het financiële effect van alle bekende risico’s is berekend op € 2,9 miljoen. De weerstandsratio bedraagt dan 4,1. Dat classificeert volgens een landelijke norm als uitstekend. Tegelijkertijd past daar een kanttekening bij. De onbenutte belastingcapaciteit is onderdeel van het weerstandsvermogen, maar deze is niet direct in te zetten voor de dekking van financiële tegenvallers, omdat verhoging pas 1 jaar later ingaat. Zonder de onbenutte belastingcapaciteit bedraagt de weerstandsratio 2,3 wat een reëler beeld geeft van het weerstandsvermogen op korte termijn. De resultaten van de jaarrekeningen 2014 t/m 2019 zijn negatief met uitzondering van 2015 en 2016. Als deze trend zich verder doorzet in 2020, en het verwachte tekort voor de begroting 2021 wordt ook onttrokken aan de algemene reserve, dan daalt de weerstandscapaciteit verder. Het vermogen om niet-begrote financiële tegenvallers op te vangen wordt dan erg beperkt. De raad heeft geen normen gesteld t.a.v. de gewenste weerstandsratio en de opbouw daarvan. Voor een duurzaam gezond financieel beleid is het raadzaam hierop te sturen.